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沉重的50万——对经济欠发达地区旅游招商的几点思考

2005-03-03 00:00
    近日赴西南某县做调研时发现,此地步步是风景,处处如诗画,田园风光,秀美天成,不仅拥有亚洲最大的跨国瀑布,而且地处边境之地,拥有发展旅游的绝好条件。然而在和有关部门交谈中得知,该县旅游业发展差强人意,并未能给当地经济带来多少贡献,更谈不上造福当地百姓了。问及原因,回答者多以“体制问题”一带而过,似乎不愿过多谈及。在同行者的执著追问之下,方知所谓“体制问题”,乃是数年前旅游招商留下的后遗症。

  因为该县地处边远地区,长期以来发展落后,为了尽快带动地方经济,数年前当地政府将辖区内最有吸引力和发展前景的三个景点划作一个景区,整体承包给来自经济发达省份的一家私人企业。根据协议,该企业获得景区50年的经营权,并承诺对三个景点每年投入一定资金用作旅游开发和宣传促销,而当地政府则获得一年50万的管理费。对于这个合同的始末和其他细节,有关人士闪烁其词,不愿多提。而恰恰是人人回避的这纸合同,在日后发展中成了当地政府的一块心病,也是有关部门讳莫如深的难言之苦。据了解,一方面,目前该企业垄断着这三个主要景点的经营权,当地政府无法“插手”,只能坐收每年50万的管理费。另一方面,尽管心有不甘,但政府为了促进当地旅游业的发展,又不得不投入资金用于道路等基础设施建设、旅游促销宣传等。因为垄断了这三个主要景点的经营权,于是该企业颇有些奇货可居、坐收渔利的感觉,既没有让当地百姓从中获得什么好处,甚至连承诺的景区建设投入也不愿兑现。

  调研结束后,心情依然颇为沉重,不免辗转反侧、思虑良久。

  招商引资,怎样才能规范理性?

  思考一:政绩引资与饥不择食

  一段时间里,一些欠发达地区出于发展经济的急切心理,患上了招商引资“饥渴症”。许多地方不仅把招商引资数额作为考核政府官员业绩的重要指标,把招商引资完成情况同干部的升迁挂钩,甚至搞全民总动员,层层下达招商引资指标和任务。在此次调查中,该县旅游局长介绍了本地当年轰轰烈烈的招商运动。据说,当年主管县长将一本名为《招商学》的书送给每个局长作为新年礼物,并手书一段殷切中肯的题词。可以想象,在这股招商热潮的推动下,那家企业的进驻定然是当年的一件盛事、喜事,也成为了当任领导的辉煌政绩,或许其还因此而得以升迁,也未可知。

  诚然,引入外来资金对于带动落后地区的发展具有重要意义,在实践中也确实成为某些欠发达地区实现飞跃的推动力。但是,将招商引资指标化、绝对化,难免会引发很多问题。伴随着急切的招商引资热情,往往就会饥不择食。不仅在引进项目和企业的过程中不问良莠,缺乏对其资金实力、诚信程度、综合影响等的全面评估、考察,而且在确定相关政策方面,也往往一味迁就于外来投资,廉价出让土地等资源、违反规定提供优惠政策等成为普遍的现象。招商引资,招来了破坏环境的项目,引来了损害当地利益的企业,在这方面,各地的经验教训已经不少。除了官商勾结以外,“政绩引资”、盲目招商也是一个重要的原因。只要当前的政绩考核制度不变,这种问题就依然会出现。

  思考二:公众监督与程序规范

  从目前来看,一个地区在招商引资中应该优先考虑什么项目、吸引哪些企业,主要是靠当地政府(其实就是主要领导)拍板决定的。既缺乏公众的参与,也无从谈起公众监督。招商项目的内容、价格的确定、具体条款的拟定,都主要取决于企业和政府的谈判。在这里,作为一个重要的利益相关者——当地公众被长期排除在这种谈判和博弈之外。他们既无权决定谁会占有当地的土地、山水,也无法得知外来的企业会不会污染他们祖祖辈辈生活其中的环境,招商项目对他们的就业、未来有着怎样的影响。而作为代表公共利益的当地政府,为了追逐短期的政绩,多大程度上能够真正代表本地区的长远利益,当好老百姓的管家,真正负责任地管理好这片土地上的公共资源,也缺乏制度性的保障。

  因此,招商引资中当地公众参与和监督的缺乏、招商程序的不透明、随意性,成为一个普遍现象,也是导致很多招商项目最终出现企业获利、政府得名、百姓受害的主要原因。在招商引资过程中,地方政府、投资企业、当地百姓是三个重要的利益相关者,由于三者所凭借的资源、所处的地位、相应的谈判能力各不相同,导致当地百姓的利益往往得不到全面代表,权利不能被有效保证,最终造成政府为了追求任期政绩而牺牲长远利益,被资本的力量所左右迁就外来企业而忽视当地百姓的结果。因此,允许公众参与,接受公众监督,制定一个规范、完善、科学、各方利益相互制衡的招商程序是避免重蹈上述覆辙的主要途径。

  思考三: 资产流失与项目问责

  目前在一些地方,招商引资造成的企业获利、官员得名、百姓受害现象实际上是一种变相的国有资产流失,也是对当地百姓利益的极大侵害。拿文中所举的例子来看,姑且不谈其它方面的损失,仅从账面上作简单的计算,我们就不难发现这种盲目招商引资的代价有多大。根据县旅游局的统计,该县每年接待40万旅游者,而承包商的宣传材料上赫然写着年游客人数100万。相对于当地旅游资源的品质和如此规模的客流量来说,企业的获利不知是区区50万元承包费的多少倍。以如此低廉的价格、不合理的条款将当地最重要的三个旅游景点集体出让,是何等巨大的国有资源流失?而这个代价,却无人来负。因此必须在建立广泛、透明、科学的招商制度的基础上,实现招商项目问责制,让政府官员对自己的决策真正负起责任来,才能从根本上解决这个问题。

  思考四:前期引资与后期监管

  招商引资中的另一个问题是重招商轻管理,当地政府往往将主要精力放在如何吸引外来投资上,而对于引入后的企业、项目如何有效监督,如何规范企业的行为,使其真正带动当地经济的发展而不损害环境、百姓的利益,如何约束其兑现协议中的承诺,履行合同中的条款等问题却未有明确的法律依据和有效的制度保证。在文中所举的例子中,根据当初所签订的协议,企业应该每年保证对景区及周边基础设施有一定的投入,但企业究竟投入了多少,是否都用在所规定的项目中,政府却没有有效的监管,对于其不作为行为,好像政府也拿它没办法。

  为了避免这种现象的发生,政府应该预先制定出总体规划,并明确相关法令,清楚、地界定出企业的责权、奖惩制度和政府监管机制。除了前期招商引资程序的科学化以外,有效的后期监管制度也是不可缺少的保障。

  旅游资源,承包问题如何解决?

  思考一:承包之后怎么办一段时间以来,关于旅游资源(包括已经开发为旅游产品的景区、景点)的两权分离问题成为旅游界、保护界以及政府部门争论的焦点。尽管有关部门发布了禁令,但不管是理论依据的论证还是现实问题的解决,均未能因此而得以了结。一段时间内,承包、出租等形式会有所停止,然而对于那些已经出让的景区(点)中所出现的各种问题,例如政府如何有效监督、约束企业在盈利的同时确保资源的保护和可持续发展,无论是政府还是学界都未能给出明确的办法。在市场化程度不断提高的情况下,通过行政命令或其他方式强行干预已不再可行,对于那些为数不少的已经出让的旅游景区(点)来说,如何在行政许可的范围内实现对企业的监控、管理,成为一个不可回避的问题。如果历史遗留问题在短期内不能得到有效的解决,恐怕会给旅游资源的可持续发展和市场体系的建立埋下更多的隐患。

  思考二:政府应该做什么

  长期以来,我国旅游业实行政府主导战略。一方面,在我国渐进性改革过程中,地方政府在区域经济事务中的决策空间得到拓展,由于地方政府实际掌握着发展旅游业的诸多资源,因此所谓的政府主导,更多地是地方政府主导。另一方面,就其掌握的资源和承担的职能而言,地方政府实际上已成为具有独立利益和行为目标的“准市场主体”,有着自身的利益追求。在此背景下,地方政府在旅游发展中到底应该做些什么,一直是争论不休的问题。具体到旅游资源的经营和管理来说,政府自然不能直接经营具有企业性质的旅游景点,而承包等两权分离的方式又在理论上和制度上缺乏支持。处于这样一个既交叉又空白的制度空间,政府的职责、角色、作用究竟是什么,似乎难以得到一个清楚的答案。而对于那些已经承包出去的景区(点),政府行为和企业职责的分界点也难以清晰地划出。以文中所提到的例子来说,由于该景区包括了本县最核心的三个景点,于是就出现了一个奇怪的现象:一方面按照协议,该景区的主要收入归承包商,政府只能每年收取50万元的管理费;另一方面,出于发展当地旅游业的需要,政府又要出资(通过旅游国债和地方财政)修建通往主要景区的公路、举办各种旅游推介会、聘请国外咨询公司制定规定等,而对于这些投入所产生的收益,政府自己和当地百姓最终能够分享却极少。

  50万元的承包合同,成为那个拥有丰富资源和发展潜力的地区旅游发展中一个不可触摸的痛。在全国,这样的例子恐怕不胜枚举。对于旅游资源丰富而经济不甚发达的地区来说,通过引入外来资本发展旅游是一个普遍的选择。然而在此过程中,如何确定旅游资源的潜在经济价值?如何约束资本的力量?如何让旅游的发展真正受益于当地老百姓而不只是外来资本?对于不恰当的招商引资,苦果是谁在吞咽?而由此带来的损失又应该由谁来承担? 旅游发展中的承包问题何时才能有一个有效的解决办法? 对于这些问题,也许我们一时还无法找到明确的答案,但至少需要直面的勇气,既不能听之任之,更不要讳疾忌医。
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